1月9日上午 ，國家衛計委召開例行發布會對國務院醫改辦《關於在公立醫療機構藥品集中采購中推行“兩票製”的實施意見（試行）》進行官方解讀 。

  39醫藥君注意到 ，此次的《意見》已經明確2017年全力推進11個綜合醫改試點省和200個公立醫院改革試點城市要按照“兩票製”的要求來推行 ，也鼓勵其他的地區積極推進 ，力爭在2018年在全國推開 。

  早在2015年 ，國務院辦公廳曾經印發《關於完善公立醫院藥品集中采購工作的指導意見》 ，特別鼓勵各地結合實際 ，創造條件實行“一票製” 。特殊情況允許三票的 ，特別是邊遠 、交通不便的地方 ，但杜絕四票 。

  39醫藥君在今年4月份的《兩票製致大批藥商死亡 ！8個省份 、200個城市將推行》剖析了兩票製對藥商的影響 。

  在此次發布會上 ，福建模式備受追捧 ，成為“兩票製”執行的範本 。

  福建模式受追捧

  福建省作為綜合醫改的試點省份 ，在全國首個推行了“兩票製” 。在2009年 ，在全省藥品采購供應工作中堅持並認真執行“兩票製”製度 ，明確藥品采購由藥品生產企業直接投標 ，繞開中間環節 ，實行統一采購 、統一定價 、統一配送 。目前 ，福建省的基金都已經實行了四級統籌 ，就是說一個設區市一個采購片區 。

  福建省醫保辦處長張煊華指出 ，福建省配送企業的數量由原來的200多家減少到目前的62家，提高了藥品配送企業的集中度 ，降低了流通成本 。

  福建省明確藥品采購采取招生產企業 ，實行統一配送的模式 ，讓生產企業與流通企業的責任連帶起來 。明確第一票與第二票之間的配送費用的差價標準 ，實行進二驗一的手段 。通過相關主管部門的監管 ，遏製掛票走票現象 ，規範了藥品流通行為 。

  對於基本藥物 ，取消分片配送模式 ，實行全省統一配送 ，實行全省統一配送以後 ，配送費用由原來的5%—8%降低為3%—5% ，所以配送費用節省下來 ，意味著藥價也降下來了 。

  福建醫保辦成立後 ，很快出台了兩個文件 ，第一個是《關於進一步打擊騙取醫療保障基金和侵害患者權益行為的通知》 ，不執行“兩票製” ，虛開增值稅發票 ，進行過票 、洗錢 ，生產的藥品耗材通過代理商以底價包銷 、層層代理促銷方式 ，由醫藥代表以回扣 、財物等方式賄賂醫保定點醫療機構 、醫務人員進行促銷 ，賄賂醫療保障係統管理人員 ，不守誠信 ，無正當理由不按時供貨等行為的 ，都記入“黑名單” 。藥品耗材配送企業如果不執行“兩票製” ，虛開增值稅發票 ，幫助不法藥商過票 、洗錢 ，惡意配合藥品耗材生產企業賄賂醫務人員的，也記入“黑名單” 。

  此外 ，為了推進“兩票製”的落實 ，出台第二個文件 ，就是實行全省的醫保醫師代碼管理 ，專門建立了醫保醫師的代碼庫 ，從製度上規範醫生不能亂開藥 、開貴藥 ，不能收受回扣 ，為“兩票製”的落實奠定基礎 。

  兩票製執行道阻且長

  實際上 ，最早提出兩票製的省份是廣東 ，作為全國最大的醫藥市場 ，兩票製提出早卻執行緩慢 ，阻礙兩票製在廣東實施的因素相當複雜 。

  業內人士認為，健全兩票製有效運行機製 ，政府要監管到位 。比如 ，有廠家報出不合理的低價參與藥品投標 ，把其他廠家拉下水 ，中標後又不供貨等 。對這些行為，要製定監管措施及實施細則 。

  國務院醫改辦專職副主任 、國家衛生計生委體改司司長梁萬年指出 ，真正要讓兩票製落地有幾點是最關鍵的：

  一是必須嚴格執行藥品購銷票據管理的規定 。最關鍵的一條 ，必須要嚴格執行票據管理規定 。“兩票製”實際是從發票入手的 ，是從源頭上來控製的 ，對藥品的生產企業 、流通企業和醫療機構 ，如何對發票進行管理 ，在《通知》上都提出了明確的要求 。

  二是要鼓勵地方創造條件支持“兩票製”的落實 。一個方麵是支持建設全國性的 、區域性的藥品物流園區和配送中心 ，要推進多倉協同配送 ，要允許藥品經營企業異地建倉 ，在省域內跨地域使用本企業符合條件的藥品倉庫等等 ，各個地方政府要緊密配合 ，允許異地建倉 ，允許多倉協同配送 ，但是不要開票 ，要支持這一項改革政策 。

  三是加強對“兩票製”落實情況的監督檢查 。要求藥品集中招標采購機構要將“兩票製”的執行情況作為藥品企業的投標中標和配送的必備條件 。就是說投標時企業必須要承諾實行“兩票製” 。在製作招標文件時 ，也要把“兩票製”作為必備條件 ，這是從源頭上把關 。

  四是要加強政策解讀 ，營造良好的社會氛圍 。“兩票製”是流通領域的一個重大改革 ，一定要把改革的必要性 、改革的意義 、改革對老百姓所帶來的好處講清楚 。讓我們的企業能夠理解我們為什麽要推行這項改革 。

  未來將麵臨大範圍飛檢風暴

  按照文件的規定 ，食品藥品監管部門將把“兩票製”執行情況納入監管內容 ，在未來的日常檢查 、跟蹤檢查 、飛行檢查中 ，將把藥品流通的貨 、賬 、票 、款 、證的一致性 ，作為重點檢查內容 。

  發現問題的 ，要向當地的省級招采部門通報情況 ；涉嫌違反藥品GMP 、GSP有關規定的 ，食藥監部門將依法嚴肅查處並予以曝光 ；涉嫌犯罪的 ，將移交公安部門立案查處 。

  2016年5月3日 ，國家食藥監總局發布公告 ，要求各地對藥品流通領域違法經營行為開展集中整治 。

  國家局要求 ，所有藥品批發企業首先開展自查 ，對本企業是否存在涉嫌掛靠 、走票等10個方麵的問題進行對照檢查 ，製定整改措施和計劃 ，將自查與整改報告於2016年5月31日前報送省級食品藥品監管部門 。各省級食品藥品監管部門根據企業自查和整改情況 ，有針對性 、有重點地實施監督檢查 。隨後 ，各地展開了流通領域的整治 。

  此前 ，“問題疫苗案”將醫藥行業“掛靠走票”問題推向了白熱化 。目前全國眾多省份已經著手針對藥品流通領域的“掛靠” 、“走票”發布整治方案 ，“掛靠” 、“走票”的大整治時代已經到來 。

  不久前 ，安徽省食藥監局就明確部署 ，各級食藥監管部門將通過日常檢查 、跟蹤檢查 、風險分級監管 、飛行檢查等措施 ，開展對轄區內藥品批發企業 、公立醫療機構執行“兩票製”工作進行監督檢查 ，重點檢查是否存在“掛靠 、走票”現象 ；是否存在嚴重違反《藥品經營質量管理規範》行為 ；是否存在違反“兩票製”規定的情形 。並對檢查信息予以公開 ，對違反規定的予以曝光 ，將依法進行查處 。

  可以預見 ，在兩票製的全麵推開下 ，醫藥流通領域將再次迎來狂風暴雨 。

  《關於在公立醫療機構藥品集中采購中推行“兩票製”的實施意見（試行）》

  為貫徹落實《中共中央辦公廳 、國務院辦公廳轉發<國務院深化醫藥衛生體製改革領導小組關於進一步推廣深化醫藥衛生體製改革經驗的若幹意見>的通知（廳字【2016】36號）》和《國務院辦公廳關於印發深化醫藥衛生投資會改革2016年重點工作任務的通知》（國辦發【2016】26號）精神 ，推動在公立醫療機構藥品采購中落實“兩票製” ，製定本實施意見 。

  一 、充分認識推行“兩票製”重要意義

  在公立醫療機構藥品采購中推行“兩票製”是深化醫藥衛生體製改革 、促進醫藥產業健康發展的重大舉措 ，是規範藥品流通秩序 、壓縮流通環節 、降低虛高藥價的重要抓手 ，是淨化流通環境 、打擊“過票洗錢” 、強化醫藥市場監督管理的有效手段 ，是保障城鄉居民用藥安全 、維護人民健康的必然要求。各地區 、各部門要站在維護國家和人民群眾根本利益的高度 ，從有利於促進醫藥產業轉型升級發展的大局出發 ，把思想和行動統一到中央決策上來 ，按照職責分工 ，主動作為 ，敢於擔當 ，密切配合 ，切實推動“兩票製”落地見效 。

  二、“兩票製”的界定

  兩票製是指藥品生產企業到流通企業開一次發票 ，流通企業到醫療機構開一次發票 。藥品生產企業或科工貿一體化的集團型企業設立的僅銷售本企業（集團）藥品的全資或控股商業公司（全國僅限一家商業公司） 、境外藥品國內總代理（全國僅限一家總代理）可視同生產企業 。藥品流通集團型企業內部向全資（控股）子公司或全資（控股）子公司之間調撥藥品可不視為一票 ，但最多隻允許開一次發票 。藥品生產 、流通企業要按照公平 、合法和誠實信用的原則合理確定加價水平 。鼓勵公立醫療機構與藥品生產企業直接結算藥品貨款 ，藥品生產企業與流通企業結算配送費用 。

  為應對自然災害 、重大疫情、重大突發事件和病人急（搶）救等特殊情況 ，緊急采購藥品或國家醫藥儲備藥品，可特殊處理 。

  麻醉藥品和第一類精神藥品的流通經營仍按國家現行規定執行 。

  三 、“兩票製”實施範圍

  公立醫療機構藥品采購中逐步推行“兩票製” ，鼓勵其他醫療機構藥品采購中推行“兩票製”。綜合醫改試點省（區 、市）和公立醫院改革試點城市要率先推行“兩票製” ，鼓勵其他地區執行“兩票製” ，爭取到2018年在全國全麵推開 。

  四 、嚴格執行藥品購銷票據管理規定

  藥品生產 、流通企業銷售藥品 ，應當按照發票管理有關規定開具增值稅專用發票或者增值稅普通發票（以下統稱發票） 。所銷售的藥品應當按照藥品經營質量管理規範（藥品GSP）要求附符合規定的隨貨同行單 ，發票（以及清單 ，下同）的購 、銷方名稱應當與隨貨同行單 、付款流向一致 、金額一致 。

  藥品流通企業購進藥品 ，應主動向藥品生產企業索要發票 ，發票必須由藥品生產企業開具 。到貨驗收時，應驗明發票 、供貨方隨貨同行單與實際購進藥品的品種 、規格 、數量等 ，核對一致並建立購進藥品驗收記錄 ，做到票 、貨 、帳相符 。對發票和隨貨同行單不符合國家有關規定要求，或者發票 、隨貨同行單和購進藥品之間內容不相符的 ，不得驗收入庫 。藥品購銷中發生的發票及相關票據 ，應當按照有關規定保存 。

  在公立醫療機構藥品采購中推行“兩票製”的地區，集中采購機構編製采購文件時 ，要將執行“兩票製”作為必備條件 。對於招標采購的藥品，要驗明藥品生產企業的資質 ，由藥品生產企業直接投標 。參與藥品集中采購的生產企業和配送企業要在標書中作出執行“兩票製”的承諾 ，否則投標無效 ；實行其他采購方式采購藥品 ，也必須在采購合同中明確“兩票製”的有關要求 。

  公立醫療機構在藥品驗收入庫時 ，必須驗明票 、貨 、帳三者一致方可入庫 、使用 ，不僅要向配送藥品的流通企業索要 、驗證發票 ，還應當要求流通企業出具加蓋其原印章的由生產企業提供的進貨及發票複印件 ，兩張發票的藥品流通企業名稱 、藥品批號等相關內容互相印證 ，且作為公立醫療機構支付藥品貨款憑證 ，納入財務管理檔案 。每個藥品品種的進貨發票複印件至少提供一次 。鼓勵有條件的地區使用電子發票 ，通過信息化手段驗證“兩票製” 。

  五 、創造條件支持“兩票製”落地

  各地 、各有關部門要積極為“兩票製”落地創造有利條件 。要打破利益藩籬 ，破除地方保護 ，加快清理和廢止在企業開辦登記 、藥品采購、跨區域經營 、配送商選擇 、連鎖經營等方麵存在的阻礙藥品流通行業健康發展的不合理政策和規定 。地方政府要支持網絡體係全 、質量信譽好 、配送能力強的大型藥品流通企業到當地開展藥品配送工作 。支持建設全國性 、區域性的藥品物流園區和配送中心 ，推進藥品流通企業倉儲資源和運輸資源有效整合 ，多倉協同配送 ，允許藥品流通企業異地建倉 ，在省域內跨地區使用本企業符合條件的藥品倉庫 。按照遠近結合 、城鄉聯動的原則 ，鼓勵支持區域藥品配送城鄉一體化 ，打通鄉村藥品配送“最後一公裏” 。為特別偏遠 、交通不便的鄉（鎮） 、村醫療衛生機構配送藥品 ，允許藥品流通企業在“兩票製”基礎上再開一次藥品購銷發票 ，以保障基層藥品的有效供應 。

  六 、切實加強“兩票製”落實情況的監督檢查

  各省（區 、市）藥品集中采購機製要加強藥品集中采購工作監督管理 ，對不按規定執行“兩票製”的藥品生產企業 、流通企業 ，取消投標 、中標和配送資格 ，並列入藥品采購不良記錄 。

  衛生計生 、中醫藥行政部門要加強對公立醫療機構執行“兩票製”的監督檢查 ，對索票（證）不嚴 、“兩票製”落實不到位 、拖欠貨款 、有令不行的醫療機構要通報批評 ，直到追究相關人員責任 。

  食品藥品監督管理部門對藥品生產 、流通企業進行監督檢查時 ，除檢查企業落實《藥品流通監督管理辦法》和《藥品經營質量管理規範》等有關規定外 ，還應當將企業實施“兩票製”情況納入檢查範圍 。對企業違反“兩票製”要求的情況 ，食品藥品監管部門應當及時通報所在省份藥品集中采購機構 。涉嫌犯罪的 ，依法移送公安機關 。

  稅務部門要加強對藥品生產 、流通企業和醫療機構的發票管理 ，依法加大對偷逃稅行為的稽查力度 。

  各相關部門要充分利用信息化手段 ，加強“兩票製”執行情況的監督檢查 ，建立健全跨部門 、跨區域監管聯動響應和協作機製 ，推動藥品集中采購平台（公共資源交易平台） 、藥品追溯體係和誠信體係建設平台等互聯互通 、數據共享 ，實現違法線索互聯 ，監管標準互通 ，處理結果互認 ，推進和加強信息公開 、公示 ，廣泛接受社會監督 ，國家有關部門將實施組織開展“兩票製”落實情況的專項監督檢查 。

  七 、加強政策宣傳

  各地要加強政策解讀 、宣傳和引導 ，采取通俗易懂 、生動形象的方式 ，廣泛宣傳推行“兩票製”的目的 、做法和意義 ，積極回應社會關切 ，為推行“兩票製”營造良好的輿論氛圍。